第二节　清末的行政区划

　　一、滨江关道、吉林西北路分巡兵备道时期行政区划

　　光绪三十一年九月七日（1905年10月6日），署理吉林将军达桂与暂署黑龙江将军程德全联名上奏清廷，提出“哈尔滨地方为大清国东省铁路（清廷正式文件称中东铁路为大清东省铁路）之中心点，主权利权（含有铁路附属地行政权）亟应维持，力争先著”拟请示“吉林哈尔滨添设道员专办吉江两省（吉林和黑龙江两省）铁路交涉并督征关税”。光绪三十二年四月十八日（1906年5月11日），滨江关道在哈尔滨傅家店（现道外区）设署办公，启用“滨江关道兼吉江交涉事宜”关防，隶属吉林将军，无辖境。
　　清光绪三十三年三月八日（1907年4月20日），清政府宣布改革东北地区管理体制和地方官制，裁撤盛京、吉林、黑龙江将军，设立奉天、吉林、黑龙江三省。各省设巡抚为一省之长。盛京将军改为东三省总督。同时裁撤各地所设副都统。
　　清宣统二年五月四日（1910年6月9日），吉林省滨江关道改为吉林省西北路分巡道。道员加兵备衔，全称“吉林省西北路分巡兵备道”。宣统二年六月二十二日（1910年7月27日）启用新关防，并加发“滨江关监督”关防。道署仍设于哈尔滨傅家店境内。吉林省西北路分巡兵备道辖有新城（现吉林省扶余市）、双城、宾州、五常4府（双城街宣统元年升厅为府），榆树厅和长寿、阿城两县。吉林省西北路分巡兵备道，仍不是一级政权，对所属的府、厅、县，其职掌仍在于“分巡”和“兵备”，重在办理辖境内的中外交涉、关务、边务，兼理本境内的旗务、蒙务。
　　二、滨江厅江防同知、滨江厅分防同知时期行政区划
　　1903年中东铁路建成时，哈尔滨地方的滨江地区为吉黑两将军的呼兰、阿勒楚喀两协领辖区。光绪三十一年（1905年），组成“傅家店办事所委员会”，进行地方自治管理。滨江关道设立后，兼管滨江地区的涉外事务。此后，吉林将军达桂、黑龙江将军程德全鉴于滨江地区“商贾云集，行旅杂沓，华洋错处，讼狱滋繁”，“非一道员所能胜任”，联合上奏清廷，请求在“哈尔滨援照奉天营口厅章程，添设江防同知一员”。经清廷批准后，光绪三十三年三月六日（1907年9月18日），滨江厅江防同知在傅家店（1908年1月改称傅家甸）设署办公。辖区仅为傅家店（现道外靖宇头道街至14道街）和四家子（靖宇14道街至20道街）域内。
　　清宣统元年闰月十九日（1909年4月9日），东三省总督徐世昌、吉林巡抚陈昭常因滨江厅江防同知“专管华洋交涉案件，俄国人不承认其职权，而且所辖区域不足十里，殊难成治”，上奏清廷，请将吉林省双城府所辖松花江南岸部分地区划归滨江厅”，并改滨江厅江防同知为双城府滨江厅分防同知。仍为派出机构，但具有行政管理职能，负责本地区的“镇抚、安民、治理”事务。宣统三年（1911年），又将双城府东北61个村屯（原为双城府第三区）划归滨江厅分防同知，使辖境扩大到西起苇塘沟、东至阿城县界、南至双城府旗屯营地、北到松花江岸。东西70余华里，南北40余华里，辖有4万余垧耕地。
　　三、哈尔滨自治公议会及其董事会时期行政区划
　　根据光绪二十二年八月二日（1898年9月8日）签订的《中俄合办中东铁路公司合同章程》（简称《中东铁路合同》）第六条规定，建设中东铁路所需土地，由中方提供。但在建设铁路时，俄方蓄意扩大铁路用地，并强置强占大量民用土地。至铁路全线通车时，俄方共占据铁路用地1161平方公里（包括哈尔滨至大连的中东铁路南线），称为铁路附属地。在哈尔滨地区，俄方先后3次扩展铁路用地，共占据现香坊、南岗、道里3个区和现道外区景阳街以西官民土地共10394万平方米。
　　俄国最初以哈尔滨香坊地区为铁路建设指挥中心，以南岗为新城，以道里江边为码头。在镇压“义和团”运动中，建设中心转向南岗和道里地区。并开始在此发展俄资工商业和建设民用设施，肆意扩占铁路附属地，早在光绪二十五年（1899年），俄国即在哈尔滨成立警察局（兼管司法事务），强行实施治外法权。光绪二十九年（1903年），中东铁路管理局又在此设立“城市公共事业管理委员会”，借解决哈尔滨建设经费之名，行非法“自治”之实。光绪三十二年十一月十七日（1907年1月1日），俄国政府公布《中东铁路附属地民政总则大纲》（共10条），规定中东铁路沿线地方可由当地俄国侨民组织“自治会”，受中东铁路公司节制；“自治会”的组织机构和职权也由中东铁路公司决定。光绪三十三年二月二十日（1907年4月2日），中东铁路公司决定成立民政处，下设民政、土地、中俄交涉、教育、宗教事务、卫生、兽医、报刊发行等部门，主管哈尔滨、满洲里、海拉尔、绥芬河等地铁路附属地的民政事宜，独立中国行政主权之外，成为中东铁路沿线各地方上级行政主管机构。
　　1907年1月开埠后，各列强工商业者纷至，公议会逐步扩大到其他国家的成员。6月2日，中东铁路管理局召集在哈尔滨的俄国侨民集会，公开提出对哈尔滨境内的铁路附属地实行“自治”。经过7次集会，制订出自治章程草案。同年十月十二日（11月17日），侨居哈尔滨的俄人房产主、租地主和工商业者120余人，在埠头区（现道里区）商务俱乐部开会，通过《哈尔滨自治公议会章程草案》（共55条）。十月十八日（11月23日），中东铁路公司批准实施此章程。光绪三十四年二月九日（1908年3月11日），哈尔滨自治公议会第一次会议，组成第一届自治公议会（市议会）及董事会（市政执行机构）。第一届自治公会议员及董事会成员均为俄国侨民。哈尔滨自治公议会成立后，中东铁路管理局民政处相继把在哈尔滨的商业事务、市政管理、城市设施、园林绿化、文化教育事业移交给哈尔滨自治公议会管理。
　　俄国在哈尔滨非法建立自治公议会前后，一直受到清廷和地方当局的抗议和反对。宣统元年三月二日（1909年4月21日），清朝政府外务部尚书与俄国驻华公使签订《关于中东铁路附属地行政权的预备协议》（共15条）。协议规定：在铁路附属地界内，应保证中国主权；自治公议会属于自治团体，不是地方行政机构。对协议规定条款的贯彻实施，双方议定由中东铁路管理局和哈尔滨地方行政当局进一步协商制订实行的办法。但此后俄方蓄意拖延协商，仍坚持实行自治公议会侵犯中国主权性质与措施，直到其被中国地方政府解散。
　　哈尔滨自治公议会以俄国划入铁路的市区（现南岗区的部分街区）地段的十分之八（共4358090平方米）、埠头区（现道里区的部分街区）地段的十分之九（共3467344平方米）为辖境，总面积约7．8平方公里。